TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1386/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo expedido por Empresa Social del Estado
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO Nº 1386 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3314
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES[1]
1. El 14 de febrero de 2020,[2] la Caja de Previsión Social de Casanare (Capresoca EPS)[3] presentó una acción de nulidad y restablecimiento del derecho a través de apoderado judicial en contra de la ESE Hospital Regional Valle de Tenza.[4] Señaló que adquirió compromisos contractuales con la ESE Hospital Regional de la Orinoquía, en virtud de los cuales se obligó a transferirle la suma de $2.100.000.000 a dicha entidad. Sin embargo, los recursos fueron pagados a la ESE Hospital Regional Valle de Tenza por un error operativo de tesorería el viernes 28 de diciembre de 2018. El 4 de enero de 2019, la ESE Hospital Regional de la Orinoquía le informó que el pago no había sido recibido, y constataron que había sido enviado a la cuenta de la entidad demandada. Indicó que envió un oficio solicitando el reembolso del pago en la misma fecha, desde la cual se realizaron diferentes insistencias telefónicas para recuperar los recursos, en las que la demandada exigía el cruce de cartera para efectos de la devolución de los valores. Capresoca EPS reiteró su solicitud mediante oficio del 21 de enero de 2019.
2. El 28 de enero de 2019, Capresoca EPS fue notificada de la Resolución No. 1376 del 31 de diciembre de 2018 expedida por el gerente de la ESE Hospital Regional Valle de Tenza, en la que se determinó la entrega de un cheque por $1.911.021.193,21 a Capresoca EPS, y la retención de (i) $130.978.105, por concepto de servicios prestados; (ii) $54.351.000, por intereses moratorios; y (iii) $3.829.701,29 por gravamen a los movimientos financieros. Capresoca EPS alega que dicho acto administrativo es arbitrario, que se les impidió la posibilidad de interponer los recursos correspondientes, y que fue una decisión unilateral que no fue fruto de un procedimiento o proceso coactivo. Capresoca EPS considera que los valores adeudados a la ESE Hospital Regional Valle de Tenza son inferiores a los retenidos, y que no era procedente aplicar los intereses moratorios antes referidos. Por lo tanto, solicitó la nulidad de la Resolución No. 1376 del 31 de diciembre de 2018.
3. Las partes realizaron un acuerdo conciliatorio el 15 de julio de 2019 ante la Procuraduría 121 Judicial II,[5] pero fue improbado por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Tunja en Auto del 25 de septiembre de 2019, al considerar que no era un asunto susceptible de conciliación extrajudicial.[6] La decisión fue confirmada mediante Auto del 30 de enero de 2020, y se determinó que el recurso de apelación era improcedente.[7]
4. La demanda fue repartida al Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja, que declaró su falta de jurisdicción mediante Auto del 24 de septiembre de 2020.[8] Alegó que se trataba de un conflicto relacionado con el reconocimiento y cobro de servicios de salud sin respaldo contractual, cuya competencia les corresponde a los jueces del trabajo en los términos del artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS).[9] Resaltó que no se trataba de un asunto relacionado con los aspectos previstos en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA),[10] por lo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no podía pronunciarse al respecto.
5. El expediente fue asignado al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, que rechazó el conocimiento de la demanda, planteó un conflicto negativo entre jurisdicciones, y ordenó su remisión a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura mediante Auto del 28 de enero de 2021 Argumentó que se cumplen los dos presupuestos generales del artículo 104 del CPACA: (i) el conflicto es un debate sobre la legalidad de un acto administrativo, que se tramita como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho para el reembolso de un pago realizado por error; y (ii) la demandada es una entidad pública.[11]
6. El 30 de noviembre de 2022, el apoderado de Capresoca envió una petición al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja para que informara a qué autoridad había remitido el expediente para que se dirimiera el conflicto de jurisdicción, habida cuenta de que el Acto Legislativo 2 de 2015, que otorgó competencia a la Corte Constitucional para tal propósito, ya estaba en vigor al expedirse el Auto del 28 de enero de 2021. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja contestó en la misma fecha que el expediente fue remitido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 26 de marzo de 2021.[12] Por tal motivo, lo envió a la Corte Constitucional el 30 de noviembre de 2022. El 6 de junio de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 9 de junio de 2023.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
8. Esta Corte ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[13] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[14] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[15] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[16]
9. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Capresoca contra la ESE Hospital Regional Valle de Tenza (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja invocó los artículos 2.4 del CPTSS y 104.4 del CPACA; y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja alegó el artículo 104 del CPACA.[17]
C. Competencia en controversias en las que una Empresa Social del Estado (ESE) sea demandada.
10. El artículo 104 del CPACA establece la competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a la cual le corresponden las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Para efectos de lo anterior, se considera entidad pública a todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. El artículo 105 del CPACA[18] y distintas leyes especiales establecen excepciones que deben analizarse en cada caso concreto.
11. Como lo ha resaltado la Sala en oportunidades anteriores,[19] las ESE son una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, por lo que cumplen con el criterio subjetivo establecido en el artículo 104 del CPACA. De este modo, la competencia general respecto de los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de las ESE le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, salvo algunos asuntos particulares.[20] En consecuencia, el conocimiento de las demandas en las que se pretenda la nulidad de un acto administrativo expedido por una ESE les corresponde a los jueces administrativos, en aplicación del artículo 138 del CPACA.[21]
D. Caso concreto
12. La Sala concluye que la competencia sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Caprecosa en contra de la ESE Hospital Regional Valle de Tenza le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que (i) la parte demandada es una entidad pública en los términos del artículo 104 del CPACA, y (ii) el conflicto involucra una discusión sobre la legalidad de un acto administrativo emitido por esa entidad pública.
13. La Sala analizó la naturaleza jurídica de la ESE Hospital Regional Valle de Tenza en su Auto 1003 de 2021,[22] y concluyó que es una entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, como se desprende del artículo 194 de la Ley 100 de 1993.[23] De igual manera, la Resolución No. 1376 del 31 de diciembre de 2018 cuya nulidad se demanda es un acto administrativo, porque se trata de una manifestación de voluntad de una entidad pública, en la que se adopta una medida unilateral: la retención de unas sumas en el reembolso de un pago recibido por error.
14. Aunque la ESE argumenta que su decisión se fundamenta en la existencia de unas facturas a su favor y que están pendientes de pago por parte de Caprecosa, en el presente caso no se busca su ejecución ni se impugna su contenido. En la demanda se discute la legalidad de un acto administrativo, en el que la existencia de acreencias a favor de la ESE que lo expidió hace parte de su motivación. Por lo tanto, el presente caso se enmarca en la competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los términos del artículo 104 del CPACA.
15. Finalmente, vale la pena precisar que el presente conflicto no hace parte de la competencia general de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Como lo resaltó la Sala en el Auto 545 de 2022, la jurisdicción ordinaria laboral solo conoce de las controversias en materia de seguridad social que: (i) pretendan discutir la prestación de un servicio de seguridad social, como, por ejemplo, los servicios de salud y el suministro de medicamentos o tecnologías de salud; e, (ii) involucren en uno de sus extremos a afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores. El caso bajo examen no cumple ninguno de estos criterios, por lo que no puede considerarse cubierto por el artículo 2.4 del CPTSS, como equivocadamente lo aduce el Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja.
E. Regla de decisión.
16. Salvo norma especial que establezca lo contrario, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos expedidos por Empresas Sociales del Estado, de conformidad con los artículos 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 194 de la Ley 100 de 1993.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, y DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja es el competente para conocer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Capresoca contra la ESE Hospital Regional Valle de Tenza.
Segundo. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3314 al Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados, y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Dada la gran cantidad de documentos que reposan en el expediente, la Sala se concentrará en las actuaciones procesales relevantes para determinar si se configura un conflicto de jurisdicción y, en caso de que ello sea así, cuál es la autoridad judicial competente.
[2] Archivo digital 01 CARATULA Y ACTA DE REPARTO (1).PDF.
[3] Establecimiento público adscrito al Departamento de Casanare, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
[4] Archivo digital 02 DEMANDA Y ANEXOS CAPRESOCA VS E.S.E HOSPITAL VALLE DE TENZA (2) (1).pdf.
[5] Archivo digital 02 DEMANDA Y ANEXOS CAPRESOCA VS E.S.E HOSPITAL VALLE DE TENZA (2) (1).pdf, pp. 24-27.
[6] Archivo digital 02 DEMANDA Y ANEXOS CAPRESOCA VS E.S.E HOSPITAL VALLE DE TENZA (2) (1).pdf, pp. 28-41.
[7] Archivo digital 02 DEMANDA Y ANEXOS CAPRESOCA VS E.S.E HOSPITAL VALLE DE TENZA (2) (1).pdf, pp. 42-50.
[8] Archivo digital 03 2020-028 Remisión Jurisdicción Ordinaria Laboral.pdf.
[9] La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( ) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.
[10] La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[11] Regulada por el Decreto 1876 de 1994.
[12] Archivo digital 2020-0251OficioEnviaCorteConstitucional.pdf. El accionante presentó un derecho de petición a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que le indicara si había recibido el expediente que suscitó el conflicto entre jurisdicciones que aquí se estudia. El 30 de noviembre de 2022, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura contestó que no encontró registro alguno en relación con el presente conflicto entre jurisdicciones (ver archivo digital 10ApoderadoDemandanteAllegaDocumentos.pdf, p. 6).
[13] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] El el auto del 11 de marzo de 2021, radicado 47001233300020180032401, de la Sección Tercera. Dicho precedente no se refiere propiamente a la competencia, sino a un asunto procedimental: se argumenta que la acumulación de demandas no procede, porque el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 solo admite esta figura cuando un demandante individual solicita la integración del grupo y no puede realizarse de oficio.
[18] La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: | 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. | 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. 3. | Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. 4. | Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[19] Cfr. Autos 292 de 2023. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 232 de 2023. M.P. Diana Fajardo Rivera; 632 y 621 de 2021. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[20] Como, por ejemplo, en la ejecución de facturas cambiarias generadas por la prestación de salud que no se originan en un contrato estatal (cfr. Autos 967 y 628 de 2023. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; y 604 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés González), o en los conflictos de carácter laboral entre las ESE y sus trabajadores oficiales, a los que se refiere el artículo 105.4 del CPACA.
[21] Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. | Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
[22] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[23] La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.